从20多年前的无路可走，到今天的有路走不起，中国人的出行状况在得到极大改善的同时，也提出了一个“还路于民”问题。
6月20日起，交通运输部、国家发改委等五部委拟用一年左右时间，集中开展收费公路专项清理工作，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规行为。五部委是举有利于规范当前公路收费的各种乱象，但是，要彻底解决人们有路难行问题，还必须“还路于民”。
之所以强调“还路于民”，是基于以下考虑：首先，公路是准公共物品，虽然从学理上看，对于准公共物品，其是否应由政府提供完全取决于经济发展水平和政府的财政能力，但公路特别是高速公路还具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，即它具有一种自然垄断属性，因此，当财力允许时，公路建设资金理应大部分来自国家的投入。从各国实践看，虽然也存在收费高速公路，可更多的是免费高速公路。
其次，在现代经济系统中，公路承担着绝大部分的运输量。根据中国物流与采购联合会公布的数据，2010年，中国货物运输总量75%是由公路承担的，因此，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行的成本，提高系统的经济收益，这是西方发达国家普遍将公路作为公共品提供的深层原因所在。从今后的发展趋势看，虽然运输基础设施的民营化和管理方式的商业化将不断增加，而且把高速公路的建设、运营管理委托给私营部门的做法也会更加普遍，但政府为主的投入性质不会变。
第三，中国收费公路时间和里程之长世所罕见，已导致一系列严重的经济和社会问题。如果从1981年霍英东等人投资广东东莞中堂大桥建起全国首个路桥收费站始算起，中国的路桥收费时间已经长达30年，即使从国务院在全国全面推行“贷款修路、收费还贷”政策的984年算起，也已达27年之久。中国的收费公路不仅时间很长，而且收费里程更占世界收费公路里程的一半还多。有个广泛流传而未经证实的说法，在全世界14万公里的收费公路中，中国占有10万公里。实际上，中国的收费公路远不只10万公里，交通部的说法是，中国收费公路占全部公路总里程的4%，按截止去年400万公里的里程计算，收费公路达16万公里，包括高速公路的95%、一级公路的61%、二级公路的42%都收费。目前中国高速公路通车里程7.4万公里，95%也就相当于有7万多公里高速公路是收费的，而美国9万公里高速公路中，收费里程仅7800多公里，不到总里程的10％。
收费公路时间和里程之长，产生的第一个严重后果，就是腐败多发。这些年，交通基础设施建设领域是腐败的重灾区，一些省市的交通厅局长前腐后继。高速公路腐败多发直接与收费制度有关。收费政策刺激地方政府将大量资金投资于交通基础设施建设。第二个严重后果，是食利者众，谁都想从公路收费这块“唐僧肉”中瓜分一点。由于有了公路收费的激励，很多地方把收建公路当作地方政府的印钞机，或者是没有烟筒的工厂，以致县县、乡乡甚至村村都设卡收费，靠收费吃饭的人数目庞大，一些基层县镇，其人数远远超过当地的税务人员。第三个严重后果，是制造社会不公，引发群体事件。燃油税改革的前提就是要取消各种公路收费，现在，广大车主已经缴纳了燃油税等相关税费，再向他们征收路桥费是很不合理的，这等于是双重征税，合法抢劫。从实际来看，这些年，为了逃避高额的路桥费，一些机动车司机采取很多违规办法，甚至直接冲关，导致和公路收费部门的矛盾和冲突。另外，修建公路要征地，征地就免不了出问题。近年来由公路征地导致的群体事件也经常出现。最后一个严重后果，是物流成本的居高不下。根据物流与采购联合会发布的数据，2010年，过路过桥费占到了运输成本的20%到30%。整个物流总费用占国内生产总值比重18%左右，比发达国家高出一倍。过高的物流成本导致不少商品价格畸高，又进一步加剧了通货膨胀。
第四，收费制度已成沉疴，地方政府深陷其中而难以自拔，一般的行政手段根本不足以阻断里面的利益链条，必须加大治理力度不可。公路收费政策实行近30年，公路成了地方政府与民争利的工具，政府、公路管理部门、公路经营者及其相关人员等，已结成一个深厚的利益链，没有类似破釜沉舟之决心，是很难打破这个利益链条的。还在2009年，交通部曾借燃油税改革之机，宣布逐步取消全部二级公路收费。但时至今日，一些被取消的收费公路又死灰复燃，换个“马甲”重新收费。再如，2004年11月施行的《收费公路管理条例》规定，对“政府还贷公路”，收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费；对“经营性公路”，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。但地方政府将很多已经到期或即将到期的公路收费通过转让经营权、或者将其他项目债务并入收费公路等方式，变相延长收费期限，致使目前的很多收费公路，普遍超过国家规定的还款年限，有的最长收费年限甚至高达756年。如北京市9条收费公路皆为经营性公路，它们中的绝大多数都通过政府“转让公路收费权”，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，从而得以继续收费。
第五，现在正到了“还路于民”的时候。如果说，在改革开放初期，中央和地方财政能力有限，不可能将公路尤其是高速公路作为公益性项目完全由国家来投资建设，而必须多渠道融资的话，那么，随着政府特别是中央财力的提升，国家应该提高投入比重，这样才符合高速公路准公共品的特性。况且，2009年实行的燃油税改革，目的之一就是将燃油税征收后用于公路建设。如果一边提高燃油税的征税比率，一边还在还维持高收费，这就不合理，等于改革食言。
所以，中国应该也必须“还路于民”。“还路于民”也就意味着要恢复公路作为公共品的本来面目，并按照公共品的要求，确定政府的管理职能，改变目前的融资方式，解决政府在公共品管理和供应上的缺位。无疑，这将触及到“贷款修路，收费还贷”这一坚硬政策。
客观而言，“贷款修路，收费还贷”政策的实施，在当时有其迫不得已的因素。因为在上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东因而率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，并首开“以桥养路、以路养路”的先河。到1984年，国务院第54次常务会议正式决定在全国实行“贷款修路，收费还贷”政策。但正如上述分析显示的，该政策实施近30年后，其所引起副作用肯定是当初没有预料到的。
因此，如何处理“贷款修路，收费还贷”政策关系到“还路于民”能否得以落实。笔者的看法是，今后普通公路建设，包括一级、二级公路建设必须以公共财政为基础，坚持政府主导。政府投入的主要来源是征收的燃油税、车船税、轮胎税等收入。高速公路建设，可在一定时期内继续从银行融资以及引入一定的外资和民间资本，但必须严格核定成本，公开收费制定过程，公众还须参与收费的制定，不能任由公路部门甚至公路经营者单方决定公路的收费标准和期限。其实，公路法、《收费公路管理条例》等法规对公路如何建、收费站如何设都作了明确的限制，只要做到信息公开，确保公众的参与权，是可以在很大程度上消除乱收费的。目前之所以不能，反映了公众在公共决策和政治过程中被边缘化的现实。除此外，根据五部委的清理情况，到期该免费通行的坚决免费通行，该降低标准的降低标准，并在某些特殊时段，如节假日和早晚交通拥堵时段，免费让车辆通行。
公路是让人走而不是让人看的，若有钱才能通行，违背了公路的性质。当前，公众所积累的对公路收费的不满已达到一个临界点，如何不使这种不满引爆开来，端赖于改革收费制度的改革进度。有鉴于此，必须以更大的决心，加快推进“还路于民”工作。
邓聿文为中央党校《学习时报》副编审
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本文标题：中国需要加快推进“还路于民”
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