网络已经成为社会生活中一股无法忽视的力量：公众可以在互联网上看到五花八门、真假难辨的信息；可以交流各种主流和非主流的新闻视点和信息；可以成为新闻的生产者和传播者；网上热议的话题和焦点成为传统媒体甚至政府政策的议程……
这种新的传播图景，扩大了普罗大众传播信息、表达意愿、聚合观点的空间，但也打破了政府传播的框架和控制，赋予了政府传播力建设新的含义和诉求。如果说以网络为核心的新媒体的崛起使得世界范围内的政府都面临着某种挑战和危机的话，那么，在中国，在过去通过严格管理媒体控制舆论的中国，政府所面临的调整和危机便显得更为具体而紧迫。《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2009年6月底，中国网民规模达到3.38亿，继续领跑全球互联网。与网民规模持续增长相对应的，是我国互联网普及率的稳步提升，达到25.5%。其中，84.3%网民认为互联网是其最重要的信息渠道，48%的网民对互联网的信任程度比电视更高。随着互联网应用规模的扩大和深化，中国正向互联网大国和强国迈进，逐步进入网络时代。
那么，网络时代究竟给政府传播带来怎样的挑战，政府应如何定位自己的传播形象，并采取了哪些网络新政，这是一个值得探讨和思考的领域。本文对此问题进行了分析和探讨，并结合具体情况对网络时代政府的传播力建设提出了建议。
一 政府议程设置权力的消解和网民信息传播权利的崛起
政府传播是指国家权力机关的执行机关通过人际传播、组织传播和大众传播等一系列高度整合的传播渠道进行的，旨在对内贯彻执行政策与对外塑造政府形象的信息传播活动。[1]用传播学的理论来解释，就是政府如何通过传播媒介为社会公众设置议程。
“议程设置”作为一种理论假说，认为人们倾向于关注大众媒介所关注的问题，媒体对某议题报道内容的多寡，直接影响受众对议题重要性的认知。美国传播学家唐纳德?肖（Donald Shaw）和麦克斯威尔?麦克姆斯（Maxwell McCombs）对此有很精辟的阐释，“大众传媒的影响力——即它所具有的构建公众思想和引发他们的认知变化的能力——就是大众传播的议程设置功能”。
[2]从这个意义上说，谁控制了媒体，谁就拥有了为公众设置议程的能力，从而达到构建公众思想和改变公众认知的目的。那么，到底是谁控制了媒体并最终影响了媒体的议程呢？美国传播学家斯蒂芬?李特约翰认为媒体议程是媒体机构内部和外部来源共同作用的结果，并提出媒体与外部来源之间存在着四种类型的权力关系：强大的来源与强大的媒体、强大的来源与弱小的媒体、弱小的来源与强大的媒体、媒体与外部来源的权力都很弱小。[3]
在传统媒体时代，处于绝对强势地位的政府作为强大的外部来源，无疑掌控了扮演政治宣传工具角色的弱小媒体，成为真正的议程设置操控者，实施着对传播过程及其效果的控制。在这种情况下，只要政府站出来发言，媒介机构便会发生角色转换——由原来的传播者变为单纯的“传声筒”和“布告牌”。传播媒体的单一和信息渠道的匮乏，使公众别无选择，只能被动地接收传统媒体（或政府通过传统媒体）发布的信息。丧失话语权的公众，成为斯皮瓦克笔下的“不能说话的属下”，政府则作为话语权的拥有者在“代表”属下说话。[4]在这种单向传播的信息环境里，政府完全控制了信息源和信息渠道，“可以通过各种手段掌控舆论的走势，平抑舆论的强度，从而不致于对其决策及施政过程（包括信息传递过程）造成太大的压力，带来直接的影响”，[5]就使得政府很容易控制舆论并为公众设置议程。改革开放前的历次政治运动中，媒体的大放卫星和公众的狂热参与，可以看成是这一效果的极端例子。
但网络的出现，使得媒体与外部来源的权力关系发生了改变。政府不再是唯一强大的来源，一直处于边缘化的公众也开始成长为重量级的来源。网络使公众拥有了独立于传统媒体的信息传播渠道，使公众不再仅仅是新闻事件和政府行为的观众，而且还可能是事件解决、政策形成的参与者。同时为了赢得更多市场取得经济效益，媒介也开始越来越多地关注公众的需求。媒体渠道的扩展和信息范围的拓展使得原来传播的直线关系转变为当前和将来的互动关系，议程设置模式开始呈现为“三足鼎立”的格局，即韦斯特利·麦克莱恩的传播模式：
虽然在官方舆论场中，政府仍然能够控制“由谁说”和“说什么”。但在网络传播中，政府的“把关人”作用已经非常有限，再不能很容易为公众设置议程。网络使得公众不再甘心只是当“不能说话的属下”，而是开始尝试发出自己的声音，而且其“信息的接受行为为抗拒指令性、计划性和被动的传播方式”。[6](p.15)这些必然使得公众传播变成政府难以管理和控制的松散的个人或非政府组织的行为。从技术角度上看，今天，任何人只要拥有一台电脑、一个调制解调器，一根电话线或网线，就可以获取这个星球任何角落的信息，同时也可以成为信息的传播者，且不受限于传统媒体的把关。互联网所具有的开放性、匿名性和互动性的特点，使得一个哈贝马斯呼吁的、已经消失的公共领域，以数字化的虚拟方式再次出现在人们的视野。任何市井小民都可以在网络上发表意见，而不需要经过把关人的过滤。一些网络精英或舆论领袖也可以利用虚拟空间，对网络群体施加影响，将舆论引导到既定的轨道上来，从而影响媒体和政府的议程。在过去，这种信息的流通是受到政府严格控制的。在美国学者凯斯?桑坦斯看来，这个“公共论坛原则有个特点，就是赋予演讲者接触场所和人的权利。另一个特点则是，公共论坛创造出一种权利，政府不只不该处罚言论，反而应该补助言论。”[7]这也就意味着，政府在设置他们的政治议程和媒介议程时，将不得不关注公众的要求和主张。
但是，就像美国学者麦克尔所预见的“电视、电脑、网络等现代媒体给人类带来了前所未有的知识爆炸，同时也削弱了人类的理性分析和判断能力，从而破坏了一个有效的政府赖以生存的基础——公共智慧”。[6](p.10)网络媒介在为中国普罗大众提供发言机会的同时，其解构性也给国家和社会稳定性造成威胁。因为在网络上，“由于现实身份和时空距离的隐蔽性，公开批评和反主流的观念也获得了出现的机会”，[8]这就削弱了政府在信息传播中的作用和功能，消解政府对媒介议程设置的绝对垄断权。
在网络传播时代，如果政府依然遵循老一套的传播机制，不能及时调整传播策略，就极容易出现信息传播上的失误，而这种失误带来的是对政府形象的损害，甚至造成社会的不稳定。政府迫切需要找一条出路，来建设和巩固自己的传播力，并使其成为舆论阵地的权威制高点。
二 网络时代政府传播的形象定位
政府形象是软力量的表征，与政府信息传播力息息相关，因为“信息就是权力，形象就是力量”。[6](p.30)政府要想掌握信息传播的大权，就必须要训练自己精于传播资源的管理，善于运用传播工具来塑造自己的形象。但政府在推销自己之前，首先要找准自己的形象定位。因为只有明确自己的定位，才能有的放矢地包装自我形象。网络时代对政府传播的形象定位提出新的要求，具体来说主要表现在以下几个方面。
1 信息传播公开化塑造透明的政府形象
透明政府是政府对自身角色的一种准确定位，而信息传播的公开化是透明政府形象的起步。网络时代的诞生，使得“传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演变成以信息交换和服务制度。因此国家必须对信息问题以及政府信息公开问题给予高度关注并建立高层次的协调机构来统一、协调相关政策。”
在传统媒体时代，掩藏信息的能力是政府不可缺少的本事。政府处理问题的方式都是在信息不透明的情况下进行的，往往是先封闭，内部处理，再把结果公之于众。但在人人都有“麦克风”，人人都有照相机，到处都有摄像头的网络信息时代，任何一个小范围的事件，都可能通过网络、手机等现代信息传输工具，迅速传播，最终成为全社会乃至全球关注的公众事件。因此维持一个封闭的信息体系的代价是非常昂贵的，而且是有很大风险的。如果政府还一味沿用过去的工作模式、工作手段来应对对待网民，或者在突发事件中按“沉默是金”的思维捂、盖、删新闻，希望缩小事件传播范围，就会显得捉襟见肘甚至手足无措，让政府陷入一种非常尴尬的处境中。邓玉娇事件中，巴东县政府三缄其口的结果是，舆论的议程设置权被网络掌握在手中：邓玉娇律师的控告书引发了舆论“炸弹”，众多网民开始组建旅游团准备奔赴巴东；媒体的报道亦陷入网民“操控舆论、发布不实信息”的指责。可见面对网络舆论压力，政府要想占领舆论的主导位置，没有比说出真相更好的应对方法。掩藏信息只会损害政府的形象，使政府丧失民众的信任。政府在处理事务时，尤其是一些敏感事务，要严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定。
2 传播真实信息塑造重信誉的政府形象
政府形象是需要信誉的支持，在网络传播时代，“传播信息的能力远没有拥有一个好品牌和信誉重要。聪明的国家和政府关心的不是如何控制信息的传播，而是如何去制作和拥有一个信息传播的信誉。”
按常识看，谁拥有权威性的信息源，谁就是拥有真实的信息。政府掌握丰富的公共资源，了解与甄别信息的渠道多于民间和个人，在操作上是完全可以实现信息的准确发布。但是，这些年，无论是公共突发事件、食品卫生安全问题，还是政策文件、行政决策过程、公众参与状况等，政府发布的信息的真实性已经越来越受到质疑，网络则成为公民质疑批评的主阵地。从华南虎造假事件、杭州飙车案，到云南躲猫猫事件、高考民族身份造假事件，质疑成为所有网络舆论发生演化的逻辑起点，又最终演变成社会公共事件。在网络时代，企图通过一些技巧来掩盖公众对事实的了解，已经不管用了。如果政府部门的解释不符合事实真相，只会导致公众想象力更加丰富。而诸如“躲猫猫”、“70码”这一类政府部门“权威”发布的虚假的信息一次次被网民揭穿，更强化了公众的质疑习惯，就像《决策》杂志记者杨敏在《如何应对网络舆论冲击波》一文中总结说：“看似嘈杂的网络舆论洪流，归根到底汇聚成了一句话——‘我不相信’。”而当每一次质疑都对了，就会降低人们对政府传播信息的信任，从而损害了政府形象。一个不能获得公众基本信任的政府，是可悲而危险的。
3 及时传播信息塑造高效的政府形象
在第一时间告诉人们应该知道的信息，这是政府信息形象的根本。一个高效的政府必须走在传言之前，及时公布官方信息并还原事实真相。尤其是迈进网络时代后，政府不可能再像在传统社会中那样能“从容应对”各种状况。因为，以高速开放著称的网络已经使得“舆论的形成过程与之前相比已经大大缩短，它不再是由量变的缓慢积累而逐渐发生质变的可控、可测、可逆的过程，而是在短期内就有可能因量的急剧增加而发生质变的不可控、不可测、不可逆的过程。”[5]一个新闻事件爆发后，如果政府不赶紧发布信息，就给各种小道消息甚至捏造的有害消息泛滥的机会。公众可以从其他众多的其他传播渠道获悉，在“沉默螺旋”的效应下，带有偏颇色彩的言论就很容易逐渐聚合、渐成气候。
当某种舆情风向成为网络主流后，政府再想以“辟谣”的方式引导或重新塑造舆论，将要付出昂贵的代价。“广元蛆虫柑橘” 事件就是前车之鉴。其实广元政府处理生蛆柑橘的行动早在传言出现前启动，但信息却滞后于传言，导致了全国范围的柑桔恐慌，给柑农造成巨大损失。
可见，政府应该赶在网上传出不正确的信息、作出不正确的判断和结论之前，抢先一步将真实的信息发布出去，以此引导舆论。这对我国政府来说，是一个相当大的挑战。
三 网络时代政府的传播新政及改进策略
要塑造良好的政府形象，政府不仅要找准自己在网络时代的形象定位，更有赖于制定和执行正确的政府传播策略。从目前来说，各级政府都越来越重视网络，各种网络新政层出不穷。但是如何真正建立起政府自己的网络传播体系，更好地运用运用网络资源，还有待进一步探究。
1 政府网站建设
我国从1999年开始实施政府上网工程，开启了中国政府的网络传播时代。截至2005年，我国已经有96％的部委单位拥有网站，81.3％的地方政府拥有网站，其中省级政府门户网站的拥有率为90.3％，地市级政府门户网站的拥有率为94.9％，相当一部分县级政府也拥有门户网站。网站政务政策公布、网上办公、网上信访、网站留言板、政府领导与公众的网站实时对话等等，都是政府网站建设后出现的网络问政的新形式。
可以说，政府上网使政府和公众的平等双向传播的信息流通格局成为可能——一方面，公众可以通过网络了解政府发布的最新权威信息，减少了上情下达信息传播的中间环节；另一方面，政府也能够快速地获取公众的信息反馈，提供了下情上达信息交流的传播渠道。
但遗憾的是，目前很多政府的网站流于形式，不但信息量还不够大，更新速度慢，而且提供给公众畅所欲言的网上平台少，与公众在网上交流的机会更少。虽然这有技术方面的原因，但追根溯源是很多政府部门对政府上网的意义缺乏深入认识，政府上网甚至变成了另一种“面子工程”，没有起到应有的作用。以铁道部为例，今年6月湖南郴州火车站内发生两列旅客列车相撞事故，7月由湖北襄樊开往广东湛江的列车脱轨，但是在铁道部官网却找不到关于这两次事故的只言片语，挂在网站上的新闻大都是《向着世界一流目标挺进》、《列车奔出秦川向西南》等正面和谐的新闻。这样的政府网站必然备受网友的诟病，被戏谑是 “堪比街道办事处网站”。
在网络传播时代，各级政府部门应该切实做好政府网站的建设工作，把那些“豆腐渣”网站、“面子”网站尽快剔除。既要确保信息发布的权威性和时效性，以增加政府的公信力；也要学会积极利用网站收集公众的反馈信息，提高自身的行政能力。
2 政府官员上网
政府官员上网，已经成为近年来中国政坛的一个新气象。据清华大学媒介调查实验室“领导干部上网现状调查”的结果显示，在629名地方党政县处级以上领导中，25.28%的干部经常上网，41.67%的干部偶尔上网。近70%的干部有“触网”的经历。中央政府对网络也是越来越重视，几个显著的标杆事件是：从2005年到2009年连续五年，温家宝总理在两会的记者招待会上总会提到网民的意见和建议；2008年6月20日，胡锦涛总书记做客人民网，通过强国论坛与网友在线交流；今年的2月28日，温家宝总理通过新华网，与网民进行在线交流。中央领导对网络民意的重视，更是让越来越多的官员投身到网络问政的活动中去。官员博客、在线交流、论坛发帖回帖、做客聊天室，甚至以其工作身份用Q Q、M SN等即时通讯工具与网民交流，这些都成为政府网络问政的新举措。可以说，官员热衷于网络，是传播能力与方式的与时俱进，互联网正在逐渐成为政府官员听取意见、体察民情、汇聚民智、科学决策的重要渠道。
但是还有不少官员仍未上网，更遑论运用好网络，这从清华大学的调查问卷同时可以看出：超过3成以上的官员尚未有“触网”经历，不经常上网的干部比例也不低。政府官员的“网力”——掌握和运用互联网推动工作的能力，却有待进一步的提高。一些官员上网的“含金量”并不高，有的上网只是简单浏览一下娱乐网页，玩玩游戏；有的政府官员对网络受众不了解，还是采用以我为主、自说自话的传统习惯，与缺少与网民经验范围的重叠部分；有的官员上网只是做样子图名声，当真有百姓找到他要求解决某些具体问题时，往往会退避三舍；甚至还有一些官员，经常在网上说要畅听民意，但一遇到别人在网上说一些自己不喜欢的话与事，往往不惜打击报复。“河南灵宝跨省追捕发帖事件”就是网络因言获罪的典型例子。这些都应该引起政府注意并坚决抵制的行为。
政府官员只有会上网并上好网，只有善于利用互联网，善于从互联网上捕捉舆情并改进工作，才能构建出一个渠道通畅的传播系统，才能营造出一个政通人和的和谐政治生态。
3 网络新闻发言人制度
网络传播时代，政府不仅要学会与媒体打交道，更要学会直接与庞大的网民及网络舆论打交道。今年，多个省份的政府网络新闻发言人开始“走马上任”，网络问政再开新局。7月，云南省提出将在各级政府部门建立“网络发言人制度”；8月，广东省工商局以“广东省工商局网络发言人”的名义回复网友质疑韶关工商局“涉嫌滥用职权”的帖子；9月，贵阳市人民政府正式启动“网络新闻发言人”工作，在政府门户网站设置网络舆论监督回复专栏，并以“网络新闻发言人”名义，采取发帖、跟帖的形式对网络舆论进行回复；10月，广东15个省直属单位全部设立“网络发言人”，并开始履行职责，“网络发言人”联系方式随之公布。
其实，政府网络新闻发言的诞生早有先兆。近年来，各级政府类网站纷纷开设政府留言板，供网民反映问题并给予解答，在某种意义上就是网络新闻发言人的雏形。比如今年7月，在河南省偃师市政府就是通过网络论坛对一起化工厂突发事件进行滚动通报，以消除民众恐慌情绪、杜绝谣言滋生。在这一事件中，政府信息发布者实际上已经充当了政府网络发言人的角色。
新闻发言人制度是政府形象塑造的一种模式和手段，而网络新闻发言人的设立则是新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展，不仅意味着新闻发言人制度的刷新，更标志着信息公开、网络问政的深入，实现了政府信息的发布“从传统媒体向网络媒体延伸；从单向发布信息向多点、动态传递信息转变；从定时、定量传播向互联网上24小时随时发布更新转变”。[11]应该说，网络新闻发言人的诞生，是网络时代政府建设自身传播力的必然结果、必经阶段，但这并不是一个简单的职位设定。它不仅要求发言人本身具备对复杂舆情快速作出准确判断的能力，更要能调动相关部门保证自身的精准权威。围绕网络发言人这一机制，快速反应是起点，各方的协调解决是最终目的，而对网民与网络舆论的尊重是必备条件。
综上所述，网络时代给政府的传播力建设带来的冲击与挑战是显而易见的。政府要想在网络舆情汹涌浪潮中掌握信息传播的主动权，就必须进行观念的转变和机制的创新，调整和改进传播策略与管理手段，尤其是要进一步推动网络问政的自觉化、制度化、常态化。新型政府传播力建设意识和方式的形成是我国政府在网络时代发挥更大作用的必备条件。
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本文标题：网络时代政府的传播力建设
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